Op de Veluwe protesteren woensdag boze boeren tegen de stikstofaanpak, in Den Haag kan het kabinet donderdag een kritisch debat in de Tweede Kamer verwachten. De ’stikstofcrisis’ heeft alles in zich om Nederland in ’een vorm van een burgeroorlog’ te storten, ’misschien nog op een beschaafde manier’, zei ChristenUnie-leider Gert-Jan Segers maandag.

De stikstofaanpak is ook een grote test voor de coalitiepartijen. Minister Christianne van der Wal (Natuur en Stikstof, VVD) moet de klappen opvangen, samen met minister Henk Staghouwer (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, ChristenUnie). Het CDA ziet intussen kiezers weglopen naar de BoerBurgerBeweging, terwijl D66 hamert op het overeind houden van de stikstofdoelen.

De stikstofaanpak zal ingrijpende gevolgen hebben voor de inrichting van Nederland en voor duizenden mensen in en rond de agrarische sector. Er is al een ’informatie-oorlog’ gaande, waarin een deel van de critici niet gelooft in de stikstofgegevens van wetenschappers en de overheid. Tien vragen over het Nederlandse stikstofprobleem.

1. Hoe staat de Nederlandse natuur ervoor?

Slecht. Er zijn verschillende manieren om dat aan te geven. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) brengt bijvoorbeeld de omvang in kaart van de populaties van op het land levende planten en dieren. Sinds het jaar 1700 is de gemiddelde populatieomvang (mean species abundance) met naar schatting 85 procent afgenomen. In Nederland is die afname een stuk groter dan in andere Europese landen, waar die gemiddeld iets meer dan de helft kromp.

Een andere manier is kijken naar het aantal bedreigde soorten op de Rode Lijst. Daarvoor worden 1.771 van de naar schatting 45.000 in Nederland voorkomende soorten dieren, planten, schimmels, wieren en algen gevolgd. Sinds 1995 staat ongeveer 40 procent van de 1.771 soorten op de lijst. Het percentage schommelt iets door de tijd heen. Na 2005 nam het aantal bedreigde soorten wat af, maar na 2015 is het weer toegenomen.

Oorzaken zijn onder meer bevolkingstoename, verstedelijking en het verdwijnen van veel natuurgebieden. Zeker sinds de jaren vijftig speelt de geïntensiveerde landbouw een belangrijke rol. Ruilverkaveling, monocultuur, kunstmest, bestrijdingsmiddelen en verlaging van de grondwaterstand hebben de natuur op het platteland verarmd.

„De populaties van karakteristieke diersoorten van het agrarisch gebied zijn sinds 1990 gemiddeld met ruim 50 procent afgenomen”, schrijft het PBL in zijn laatste Balans van de Leefomgeving. In natuurgebieden in Nederland lijkt de afname inmiddels gekeerd. De gevolgde diersoorten zijn sinds tien, vijftien jaar stabiel, aldus het PBL. Maar op het platteland is het erg slecht gesteld met de natuur.

2. Hoeveel natuurgebieden heeft Nederland?

Nederland werkt sinds 1990 aan een netwerk van natuurgebieden om de natuur en biodiversiteit te behouden en te herstellen. Er zijn gebieden die alleen planologisch worden beschermd en vallen onder het Natuurnetwerk Nederland (NNN), vroeger Ecologische Hoofdstructuur (EHS) genaamd. En er zijn gebieden die ook wettelijk worden beschermd, die vallen onder het Europese netwerk van natuurgebieden, Natura 2000.

Van deze laatste categorie, die dus strenger wordt beschermd tegen activiteiten die de natuur kunnen schaden, telt Nederland er 162. In alle EU-lidstaten samen zijn meer dan 27.000 gebieden die vallen onder het Natura 2000-netwerk. Die worden door de lidstaten zelf aangewezen en beschermd op grond van de Europese Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Het aandeel beschermde natuur in Nederland is circa 26 procent van het areaal land en binnenwateren (inclusief IJsselmeer), ruimschoots meer dan de internationale doelstelling van de Verenigde Naties van 17 procent in 2020. Voor de Natura 2000-gebieden is dat 15 procent.

Met de kwaliteit van de natuur in die gebieden gaat het minder goed; die is vaak onder de maat. Hoewel Europese landen verplicht zijn de Natura 2000-gebieden in een zogenoemde gunstige staat van instandhouding te brengen of te behouden, wordt in vrijwel alle 162 Nederlandse gebieden meer stikstof aangetroffen dan volgens de wetenschap goed is voor het voortbestaan van de flora en fauna – een constatering die de boeren bestrijden.

(Tekst gaat door onder de foto)

3. Wat doet stikstof met natuur en biodiversiteit?

Ongeveer 78 procent van de lucht bestaat uit stikstof (N2). Het is van zichzelf niet schadelijk voor mens en milieu. Het gaat om een aantal verbindingen waar stikstof deel van uitmaakt, waarvan stikstofoxiden en ammoniak de belangrijkste zijn. Stikstofoxiden komen vooral vrij bij verbranding van fossiele brandstoffen.

Ammoniak is voor 90 procent afkomstig uit de landbouw, in het bijzonder de veehouderij. Stikstofoxiden en ammoniak komen in de lucht, verspreiden zich met de wind, en slaan weer neer (ammoniak doet dat sneller dan stikstofoxiden) over het hele land. De stikstofneerslag (ook wel depositie genoemd) in Nederland is voor ruim 40 procent terug te voeren op ammoniak, voor ongeveer een kwart op de stikstofoxiden en voor zo’n 30 procent op aanvoer uit het buitenland (de percentages schommelen per jaar).

Stikstof heeft op verschillende manieren effect. Op akkers wordt heel veel mest uitgereden en in die mest zit de stikstof die een dier niet heeft opgenomen uit het voer (rundvee neemt 29 procent van de stikstof in voer op, varkens 39 procent, kippen 44 procent). De gewassen op de akkers nemen van de opgediende stikstof (via dierlijke mest en ook kunstmest) gemiddeld 58 procent op.

Een aanzienlijk deel van de stikstof in mest spoelt naar sloten en verder naar de rivieren en zee. Al die extra voedingsstoffen stimuleren de groei van algen, ook giftige soorten. Veel andere soorten planten en dieren verdwijnen. Soms moeten zwemwateren gesloten worden.

Een ander probleem is het molecuul ammoniak, waar stikstof deel van uitmaakt. Ammoniak is een gas dat verdampt uit mest, vooral uit stallen en van het land. Het komt in de lucht en kan, afhankelijk van wind en regen, binnen enkele kilometers van de bron weer neerdalen. Dat heeft twee effecten op de natuur: vermesting en verzuring. Door het eerste zijn sommige planten in het voordeel – de soorten die profiteren van hoge concentraties stikstof. Het gaat bijvoorbeeld om braam en vlier in bossen, duinriet en helm in duinen, bochtige smele op heide. Ze overwoekeren andere soorten, die het onderspit delven. Zo krijg je verarmde, eentonige landschappen.

Bij verzuring wordt ammoniak in de bodem via chemische processen omgezet. Dat effect zet een ander proces in gang: elementen als calcium, magnesium, kalium in de bodem lossen op en spoelen weg. Ook aluminium, vaak giftig voor planten, komt vrij. De combinatie van een zuurdere bodem, weggespoelde elementen en veel vrij aluminium nekt bijvoorbeeld de zomereik, zoals op de Veluwe en in Nationaal Park De Maasduinen in Limburg.

4. Waarom is stikstof nu opeens zo’n groot bestuurlijk probleem?

Stikstof is geen nieuw onderwerp op de politieke agenda. Al sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw is het landelijke beleid gericht op het terugdringen van het mestoverschot. Sinds 1990 is de gemeten uitstoot van ammoniak in Nederland al gedaald van 346 naar 124 kiloton per jaar, volgens cijfers van de rijksoverheid.

Maar opeenvolgende kabinetten hebben een échte aanpak van stikstof voor zich uitgeschoven. In 2015 introduceerde de overheid nog het Programma Aanpak Stikstof (PAS); vervuilende activiteiten, zoals veehouderij en bouwprojecten, kregen alvast een vergunning met het oog op toekomstige verlaging van stikstof.

In mei 2019 werd stikstof ineens wel een groot en acuut bestuurlijk probleem. De Raad van State oordeelde toen dat het PAS in strijd was met Europese natuurbeschermingsregels. De uitspraak leidde tot een bouwstop en trof destijds ongeveer 18.000 lopende projecten.

Sinds de uitspraak van de Raad van State werkt de overheid met vrijstellingen en andere constructies om bijvoorbeeld bouwprojecten door te laten gaan. Maar de enige structurele oplossing voor de natuur, economie en maatschappij is minder stikstof uitstoten, zegt het kabinet Rutte-IV.

De stikstofcrisis raakt daarbij aan andere grote problemen die het kabinet moet oplossen. De aanpak is daarom tevens gericht op waterkwaliteit, bodem, klimaat en biodiversiteit. Ook moeten Schiphol en de Rotterdamse haven verduurzamen om klimaatneutraal te worden. En het wegverkeer, dat nu ook veel stikstof uitstoot, moet omschakelen van benzine naar elektrisch rijden.

5. Welke technische oplossingen worden tegen stikstof bedacht en hoe realistisch zijn die?

Mest mag bijvoorbeeld niet meer over de akkers worden uitgesproeid, het moet in de bodem worden geïnjecteerd. Daardoor komt er minder ammoniak vrij. Een andere maatregel is de installatie van luchtwassers in stallen; die filteren ammoniak uit de lucht. Maar deze apparaten werken minder goed dan gedacht.

Wageningse onderzoekers hebben in 2017 in kaart gebracht wat veehouders kunnen doen om de uitstoot van ammoniak te beperken. Het zou veel schelen als urine en mest niet bij elkaar komen. Een stal kan daarop worden ontworpen. Dat kan bijvoorbeeld met een licht hellende vloer die de urine afvoert naar een gootje en een mechanische schuif die de mest wegveegt. Maar in veel hedendaagse stallen komen urine en mest in de mestkelder toch weer bij elkaar. Juist dan vormt ammoniak zich. Andere opties zijn het verdunnen van mest met water, of het aanzuren van mest met bijvoorbeeld zwavelzuur (dat laatste gebeurt in Denemarken).

In Nederland loopt een project met 110 melkveehouders die de uitstoot van ammoniak proberen te verminderen. Ze laten hun koeien bijvoorbeeld meer in de wei, ze rijden de mest bij voorkeur op hun land uit op koelere dagen met weinig wind, en de koeien krijgen eiwitarmer voer. Doel voor het jaar 2024 is om de uitstoot van ammoniak met 30 procent te verminderen.

6. Wat wil het kabinet doen om stikstof terug te dringen?

Tot 2035 trekt het kabinet van VVD, D66, CDA en ChristenUnie 25 miljard euro uit om stikstof versneld terug te dringen. Niet in 2035, maar in 2030 moet driekwart van de kwetsbare natuurgebieden niet verder aangetast worden. In juni heeft het kabinet een kaart met de wettelijke stikstofdoelen tot 2030 per gebied en provincie bekendgemaakt. Volgend jaar juli moet vastliggen hoe de provincies de stikstof concreet gaan terugdringen.

Het kabinet wil hierbij een ’evenredige bijdrage van alle sectoren’ bij het terugdringen van stikstof (zowel ammoniak als stikstofoxiden). Boeren, verantwoordelijk voor 87 procent van de landelijke ammoniakuitstoot, zullen daarom de meeste pijn voelen. Maar ook de stikstofuitstoot van wegverkeer (34 procent) en scheepvaart (14 procent) zal verlaagd moeten worden.

Voor de boeren ziet het kabinet meerdere opties, zoals: minder vee per gebied (extensieve veehouderij), ombouw tot een ’groene’ boerderij of een andere, bredere bedrijfsvoering. Onontkoombaar wordt het (grootschalig) verplaatsen of uitkopen van boeren – al zegt het kabinet dat dit de allerlaatste optie is.

7. Welke gevolgen heeft dit voor de landbouw en veeteelt?

Grote gevolgen – al hebben de provincies nog een jaar de tijd om vast te stellen hóé de stikstof in hun regio verlaagd moet worden. Landbouwminister Henk Staghouwer kondigde in juni „een gehele transitie van het landbouw- en voedselsysteem” aan, met „ingrijpende aanpassingen in het landelijk gebied en de agrarische sector.”

De landbouw staat dus voor een fundamentele omslag. Het PBL rekende vorig jaar twee scenario’s door om stikstof te verlagen. Die gingen uit van krimp van de veestapel met een derde. Minister Christianne van der Wal (Natuur en Stikstof) bevestigde onlangs deze orde van grootte.

De landbouw zal ook geografisch herverdeeld worden. In Noord-Brabant, Gelderland, Overijssel en Drenthe is de uitstoot hoog; hier zullen relatief meer boeren moeten verdwijnen. Regio’s in Zeeland, Noord-Holland, Flevoland, Friesland en Groningen zijn juist beter geschikt voor landbouw.

Verder moeten boerderijen, net als de rest van Nederland, in 2050 klimaatneutraal zijn. Minister Staghouwer wil toe naar „kringlooplandbouw”, waarbij boeren (en tuinders) natuur en klimaat niet schaden, en bijdragen aan biodiversiteit en waterkwaliteit in hun omgeving. „Dierwaardige veehouderij”, met oog voor het welzijn en de gezondheid van dieren, hoort daarbij.

8. Waarom moeten provinciale politici in actie komen en wat staat hun te wachten?

Provincies zijn verantwoordelijk voor veel beleid als het gaat om ruimtelijke ordening. Ook het natuurbeleid is sinds de nieuwe Wet natuurbescherming in handen van de provincies. Dat wil zeggen: het Rijk stelt de kaders vast, de provincies werken die uit. Dat is ook de bedoeling van de stikstofaanpak van het kabinet. Het is mede op uitdrukkelijk verzoek van de provincies dat niet het Rijk maar de provincies de reductiedoelstellingen voor stikstof per gebied uitwerken. Elk gebied is immers anders; sommige boeren zitten dichter bij kwetsbare natuurgebieden dan andere. Bovendien lopen er in veel provincies al jaren plannen en procedures om boeren uit te kopen, gronden te ruilen en natuurgronden aan te kopen en in te richten.

Daar komt bij dat de stikstofplannen door de provincies kunnen worden gecombineerd met andere doelen, zoals voor een gezondere bodem, voor kwalitatief beter oppervlaktewater en grondwater (zoals verplicht in de Europese Kaderrichtlijn Water) en klimaatdoelen.

Wel hebben veel provincies kritiek op de hoogte van de reductieplannen: die zijn volgens veel provincies niet haalbaar. Er is onder boeren veel boosheid over de algemene reductiedoelen zoals die staan vermeld op een kaart van minister Van der Wal, maar deze doelen voor verschillende gebieden zijn volgens het kabinet ’indicatief’ en ’richtinggevend’ en kunnen binnen de provincies worden aangepast aan de regionale omstandigheden. Dat wil zeggen: als er in de ene hoek van de provincie méér stikstofreductie wordt behaald, kan het in een andere hoek wat minder. De provincies moeten wel hard aan het werk, want de provinciale stikstofplannen, gecombineerd met plannen voor de andere doelen, moeten uiterlijk juli volgend jaar klaar zijn.

9. Hoe belangrijk is de landbouw voor de Nederlandse economie?

Dat ligt eraan wat je eronder verstaat. Nederland heeft pakweg 53.000 boerenbedrijven, aldus het Centraal Bureau voor de Statistiek in 2020. De grootste groep zijn melkveehouders, met zo’n 16.000 bedrijven in 2019. Ook akkerbouwers (11.000 bedrijven) vormen een aanzienlijk deel. Varkenshouders zijn er bijvoorbeeld veel minder: 4.000 stuks. Het aantal bedrijven daalt ieder jaar, maar de boeren die overblijven worden gemiddeld wel groter.

Deze 53.000 boerenbedrijven zijn volgens het CBS samen goed voor 1,4 procent van het bruto binnenlands product (bbp) in 2019 (11 miljard euro). Dit percentage is al jaren behoorlijk stabiel. Dat is een bescheiden aandeel. Ter vergelijking: de relatief kleine cultuursector gaat daar met 17 miljard euro in 2019 al overheen.

Maar je kunt de landbouw ook breder bekijken. Om de boeren heen zit een ring aan andere bedrijvigheid. Denk aan toeleveranciers zoals veevoer- of kunstmestbedrijven, makers van landbouwmachines, of verwerkende industrie, zoals zuivelbedrijven. Als je de hele landbouwketen bij elkaar optelt, dat wordt het agrocomplex genoemd, dan kom je uit op een ruime 6,4 procent van het bbp in 2018, ongeveer 49 miljard euro. Deze tak van de Nederlandse economie zorgt voor 7,9 procent van de nationale werkgelegenheid, aldus het CBS.

Om opnieuw de vergelijking met andere sectoren te maken: daarmee is het agrocomplex groter dan bijvoorbeeld de bouwsector (4,2 procent van het bbp, 32 miljard euro) maar een stuk kleiner dan de zakelijk dienstverlening (13 procent, 106 miljard).

Iets dat vaak voorbij komt: Nederland is de een-na-grootste agrarische exporteur ter wereld. Dat klopt ook, na de Verenigde Staten. Zo werd in 2020 60 procent van het vlees naar het buitenland geëxporteerd. In 2021 exporteerde Nederland voor bijna 105 miljard euro aan landbouwgoederen. Belangrijke kanttekening is dat ruim een kwart bestaat uit heruitvoer van producten die bijvoorbeeld eerder via de haven van Rotterdam binnenkomen.

10. Waarom is het terugdringen van stikstof ook belangrijk voor de woningbouw?

Overheden mogen sinds de uitspraak van de Raad van State in 2019 alleen economische activiteiten toestaan als ze kunnen aangeven dat de stikstofuitstoot er niet door toeneemt. Dat geldt dus ook voor het bouwen van woningen. Dat is een probleem gezien de woningnood en de enorme ambitie van het kabinet: tot en met 2030 moeten er 900.000 woningen worden bijgebouwd.

Om de bouw niet te veel te vertragen wordt op allerlei juridisch creatieve manieren naar ’stikstofruimte’ gezocht. Provincies gebruiken bijvoorbeeld de stikstofruimte van gesloten boerderijen of fabrieken voor de bouw van nieuwe huizen. De rechter zet geregeld een streep door dit soort praktijken, in rechtszaken die de milieuactiebeweging aanspant.

Omdat het voor de samenleving van belang is dat er voldoende woningen zijn, hoeft de bouwsector niet altijd meer aan de allerstrengste normen te voldoen als er te veel stikstof vrijkomt tijdens de bouw. Maar: die vrijstelling verandert niets aan de totale stikstofruimte. Anders gezegd: om de bouw van woningen mogelijk te maken, moeten andere sectoren hun stikstofuitstoot verminderen.